在建设工程施工合同纠纷，尤其是政府投资或国有企业作为建设主体的项目中，工程价款结算问题往往较为复杂。其中，“政府审计结论或财政评审结论能否作为工程价款结算依据”在实践中长期存在裁判不一的现象。本文基于对近年来司法案例的梳理，结合相关法律法规与审判指导意见，对该问题进行分析，以期为实务处理提供参考。
一、问题的提出
在政府或国有资金投资的建设项目中，发包人常在合同中约定“最终结算以政府审计或财政评审结论为准”。此类约定虽旨在强化资金监管，却常引发以下争议：
1. 审计/评审程序拖延：项目竣工后，审计或评审流程漫长，甚至数年未果，导致承包人迟迟无法取得工程款，严重影响其资金周转与经营稳定。
2. 结算依据冲突：审计或评审部门可能依据地方政策、内部标准进行核减，单方调整合同已约定的计价方式或双方已确认的结算资料，导致结算结果与合同约定产生实质性差异。
3. 条款约定不明：合同仅笼统载明“以审计为准”，未明确审计主体、审计范围、计价标准及争议解决机制，易滋生解释分歧。
二、审计结论的法律属性：行政监督vs. 民事约定
从法律性质上看，政府审计与财政评审是国家对财政资金使用情况进行行政监督的行为，其依据主要为《审计法》《审计法实施条例》等行政法规。审计关系是行政机关与被审计单位之间的行政法律关系，与发承包双方基于合同建立的民事法律关系属不同范畴。
最高人民法院早在（2001）民一他字第2号电话答复中明确指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。”该观点后被多次重申，形成司法实践中的主流认识：审计结论本身并不自然成为民事结算的依据，其能否作为结算依据，取决于当事人之间是否存在明确、有效的合同约定。
三、司法裁判规则梳理
综合最高人民法院及各高院指导意见，处理此类纠纷的核心规则可归纳如下：
（一）合同约定明确：原则上从约定
若施工合同“明确约定”工程价款以政府审计或财政评审结论为最终结算依据，且该约定系双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，则人民法院一般予以尊重。此时，审计/评审结论应作为结算依据。
（二）合同约定不明或未约定：不支持强制适用
若合同仅含糊约定“以审计为准”而未明确审计主体、性质，或根本未作相关约定，则发包人单方要求以审计/评审结论结算的，人民法院通常不予支持。结算仍应依合同约定的计价方式或双方确认的结算文件进行。
（三）约定以审计为准，但审计无法进行或严重拖延：可启动司法鉴定
即便合同约定以审计/评审结论为准，若出现下列情形，承包人可申请通过司法鉴定确定工程造价：
1. 发包人无正当理由迟延报送审计材料或阻碍审计程序；
2. 审计/评审部门明确表示无法审计；
3. 审计/评审部门在合理期限内（通常参照合同约定或一般实践）无正当理由未出具结论。
此时，人民法院为保障实质公平与效率，可准许进行司法鉴定。
（四）双方已达成结算协议：一般尊重协议效力
若发承包双方已就工程价款另行达成结算协议并部分或全部履行，事后审计结论与协议金额不一致的，除非协议存在无效或可撤销情形，否则人民法院通常以双方结算协议为准。审计结论不直接否定民事协议的约束力。
四、风险防范与实务建议
1. 合同条款力求明确
若确需引入审计/评审作为结算环节，应在合同中明确约定：
– 审计/评审的具体主体（如某市审计局）；
– 审计的范围、依据的标准（如合同约定的计价定额）；
– 审计的启动时限、报送资料清单；
– 审计结论的异议程序及逾期未出结论的替代解决方式（如视为认可送审价或可申请鉴定）。
2. 关注审计进度，及时主张权利
承包人应密切跟踪审计进展，若发包人或审计部门无正当理由拖延，应及时发函催告，并保留证据。在符合上述司法规则的情况下，及时向人民法院提起诉讼并申请造价鉴定，打破僵局。
3. 区分行政监督与民事结算
发包人应理解审计的行政监督属性，避免以行政权力不当干预民事合同履行。在审计核减时，应有合同依据或法定理由，并与承包人充分沟通，避免单方强制扣减引发纠纷。
4. 善用结算协议固定成果
在施工过程中或竣工后，可就已完工程价款或争议部分签订中间结算协议或补充协议。该协议一旦依法成立，对双方具有约束力，能在较大程度上阻却事后审计结论的不确定性风险。
结语
政府审计与财政评审在规范政府投资行为、节约财政资金方面具有重要作用，但其结论并非当然地取代民事合同约定。司法实践秉持尊重意思自治、区分法律关系、维护公平效率的原则，逐步形成了“有约定从约定，无约定或约定不明则不强制适用；审计程序受阻则可司法鉴定”的裁判思路。发承包双方在缔约及履约过程中，应增强合同内容的明确性与可操作性，并在发生争议时准确把握司法政策，以有效维护自身合法权益。
依据：
一、最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见[2001]民一他字第2 号（2001 年4 月2 日）
河南省高级人民法院：
你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
二、(来源:《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，人民法院出版社 2022年11月出版)
9.建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据的，该
如何理解和把握?答:建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。
三、江苏省高级人民法院建设工程施工合同纠纷案件委托鉴定
工作指南
（2019 年）3.【鉴定申请不予准许情形】当事人申请鉴定存在下列情形之一，且没有相反证据予以反驳或者推翻的，不子准许:
(一)当事人对申请鉴定的争议事项已自行达成协议的:
(二)当事人对申请鉴定的争议事项共同委托有关机构、人员出具咨询意见且双方明确
表示受该咨询意见约束的:
(三)当事人约定工程价款的结算以第三方结论如行政审计、财政评审等作为依据的;(四)当事人约定按照固定价(包括固定总价与固定单价)结算工程价款，未超出承包人约定承担的风险范围应当适用固定价的:
四、江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件
若干问题的解答
10. 当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理，但行政审计、
财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行
司法鉴定的，可以准许。
五、江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件
若干问题的意见
第十三条由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审
计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款
的，人民法院应予支持。
六、安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件
适用法律问题的指导意见（二）（2013 年
第十条政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
七、宣城市中级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件
若干问题的指导意见（试行）（2013 年
第十八条由国家财政投资的建设工程,当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。
由国家投资的建设工程，发包人以财产投资评审机构未完成竣工决算审计为由拒绝支付工程价款或要求以财政投资评审机构的审计结果作为工程价款结算依据的，人民法院一般不予支持。但双方当事人明确约定以财政投资评审机构的决算审计结果作为工程价款结算依据的除外。
八、广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难
问题的解答粤高法〔2017〕151 号
当事人约定以审核、审计结果作为工程款结算的条件无法成就时如何处理当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
13.第十三条旨在解决合同约定的工程价款与行政审计结果的采纳问题。
依照审计法的相关规定，国家重点工程应经审计机构审计。当事人在建设工程竣工后，往往会按合同的约定自行进行结算，或委托中介机构确定工程造价。之后有一方当事人可能对于协议或委托结算的结果不满意而要求以审计结论结算工程造价。对此，我们认为，对于合法有效的建设工程施工合同，依据合同法第八条的规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定:“当事人对建设工程的计算标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”最高人民法院(2001)民一他字第2号《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。因此，当事人在建设工程施工合同中约定了建设工程的计价标准或计价方法，并依约定结算工程价款的，或委托中介机构确定工程造价的，该结算协议或中介审计结论对于双方都有约束力，在不存在法定无效或可撤销情形时，法院应承认其效力，并依此确定工程造价。审计部门对建设工程的审计是对建设单位进行单方行政监督，并非对建设单位和承包单位所签建设工程施工合同的监督，其审计结论不应影响双方合同的效力和内容。审计部门的行政行为不能干预或变更民事法院关系，其审计结论只是行政部门作出行政决定的依据，而不是人民法院处理民事案件的依据。因此，当事人就工程结算达成的协议合同有效的，则工程结算应当以结算协议为依据，只有当事人约定以审计结论为依据，或者合同无效或约定不明的情况下，才可以考虑以审计结算作为处理案件工程结算的依据。另外，当事人虽约定了建设工程的计价标准或计价方法，但该约定是双方当事人恶意串通，损害国家利益时，应认定该条款无效，此时，可以将审计结算作为处理案件工程结算的依据。
九、河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南（试行）冀高法〔2023〕30 号
三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题14.政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以行政审计、财政评审作为工程价款结算依据的，财政部门、审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。15.在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
16.在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
十、山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2020 年11 月4 日）
3.政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，如何处理?
政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理;但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。
5.当事人申请对工程造价、工期及停窝工损失、建设工程质量等进行鉴定的,如何审查?当事人就建设工程造价、工期及停窝工损失、建设工程质量等事实发生争议，申请鉴定的，应当审查申请鉴定的事项与争议事实的关联性，判断鉴定的必要性。具有下列情形之一,且没有相反证据予以反驳或者推翻的，不予准许:
(1)当事人对申请鉴定的争议事项已达成协议的:
(2)当事人对申请鉴定的争议事项已共同委托有关机构、人员出具咨询意见且双方明示接受该咨询意见的:
(3)当事人约定工程价款的结算以行政审计、财政评审等第三方结论作为依据的(但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及第三方明确表示无法进行审计或者无正当理由超出合同约定的审计期限三个月仍未作出审计结论、评审意见等的除外):
(4)当事人约定按照固定总价结算工程价款，未超出约定施工范围的:(5)其他足以认定鉴定申请所涉争议事项的情形。
十一、山东省济南市中级人民法院关于建设工程施工合同纠纷案
件法律适用问题研讨会纪要（2004 年8 月25 日）
23.审计部门根据有关法律、法规对建设工程造价进行的审计，与建设工程施工合同不属于同一法律关系。审计结论与合同约定的工程造价不一致的，应按合同约定的价款作为结算依据。
十二、重庆市高级人民法院民一庭关于当前民事审判疑难问题的
解答（节选）（2014 年4 月3 日）
11.当事人主张以国家审计机关的审计结果作为结算依据的，如何处理?答:国家审计机关的审计是国家审计机关对合同预算、结算结果等内容所实施的行政监督行为，不能当然作为结算依据。当事人主张以国家审计机关的审计结果作为结算依据的，应当举示建设工程施工合同中的明确约定，否则不予支持。当事人在合同中仅约定“以业主审计为准”等内容的，不能认定为当事人约定了以国家审计机关的审计结果作为结算依据。
十三、重庆市高级人民法院四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2022 年12 月28 日）
五、当事人请求以审计单位的审计意见作为确定工程造价依据的，如何处理?答:建设工程施工合同未约定工程造价以审计单位的审计意见或者财政评审机构作出的评审结论为准，当事人请求以审计单位作出的审计意见、财政评审机构作出的评审结论作为确定工程造价依据的，人民法院不予支持。
建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位未能出具审计意见的，人民法院应当对审计单位未能出具审计意见的原因进行审查，区分不同情形分别作出处理:(一)因承包人原因导致未能及时进行审计的，如承包人未按照约定报送审计所需的竣工结算资料等，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院不予支持:(二)因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持:(三)因审计单位原因未及时出具审计意见的，人民法院可以函告审计单位在合理期间内出具审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持。
十四、重庆市高级人民法院民一庭关于建设工程施工合同纠纷
案件若干问题的解答（2019 年10 月16 日）
10.当事人请求以审计单位的审计意见作为确定工程造价依据的，如何处理?答:建设工程施工合同未约定工程造价以审计单位的审计意见为准，当事人请求以审计单位作出的审计意见、财政评审机构作出的评审结论作为确定工程造价依据的，人民法院不
予支持。建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位未能出具审计意见的，人民法院应当对审计单位未能出具审计意见的原因进行审查，区分不同情形分别作出处理:(1)因承包人原因导致未能及时进行审计的，如承包人未按照约定报送审计所需的竣工结算资料等，承包人请求以申请建设工程造价鉴定的方式确定工程造价的，人民法院不予支持;
(2)因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请建设工程造价鉴定的方式确定工程造价的，人民法院应予支持;
(3)因审计单位原因未及时出具审计意见的，人民法院可以函告审计单位在合理期间内出具审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，承包人请求以申请建设工程造价鉴定的方式确定工程造价的，人民法院应予支持。
11.建设工程施工合同约定工程造价以第三方的审核意见为准，一方当事人单方委托第三方出具的审核意见能否作为确定工程造价的依据?
答:建设工程施工合同约定工程造价以第三方的审核意见为准，但未约定具体审核单位的，应当由双方当事人共同委托审核单位对预结算书等结算资料进行审核，并根据审核意见确定工程造价。
一方当事人单方委托第三方对预结算书等结算资料进行审核所出具的审核意见原则上不能作为确定工程造价的依据，但另一方当事人有下列行为的除外:
(1)明确表示同意由该第三方进行审核的:
(2)对该第三方出具的审核意见予以追认的:
(3)自愿配合该第三方进行审核的。
12.建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，当事人在审计意见未作出的情形
下又共同委托中介机构出具了鉴定意见的，如何确定工程造价?答:建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，在审计意见未作出的情形下，双方当事人又共同委托中介机构出具了鉴定意见的，如有充分证据证明双方当事人同意以共同委托的中介机构出具的鉴定意见来确定工程造价，或一方委托中介机构出具鉴定意见另一方予以追认的，可以视为双方当事人变更了关于工程造价确定方式的约定，但当事人有充分证据证明上述结算行为无效的除外。
13.建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但当事人主张审计单位出具的审计意见错误或者存在漏项的，如何处理?
答:建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但当事人有证据证明审计单位的审计意见存在漏项的，人民法院可以依据当事人的申请函告审计单位在合理期间内就漏项部分出具补充审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，人民法院可以依据当事人的申请就漏项部分进行建设工程造价鉴定。建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，当事人以审计单位出具的审计意见存在错误为由申请进行建设工程造价鉴定的，人民法院不予准许。人民法院可以函告审计单位对审计意见进行核查。审计单位经核查认为审计意见确有错误，并重新出具审计意见或者出具补充审计意见予以纠正的，人民法院应当予以采信。